L’adaptation permanente / La construction européenne prise dans le tourment des grands changements

Jérôme Quiqueret / A Bruxelles, le 17 avril 1997, la Commission européenne présidée par Jacques Santer publie une déclaration pour célébrer la 2000e session du Conseil à venir. Elle affirme que les crises qu’a connues par le passé le Conseil ne doivent pas cacher son bilan positif car «des politiques communes ont été développées, des projets ambitieux comme le Marché intérieur sont devenus réalité et que d’autres, comme l’Union monétaire, sont sur le point de le devenir». A Luxembourg, ce jour-là, la 1999e session du Conseil est consacrée au travail et aux Affaires sociales, et notamment au programme du comité de l’emploi et du marché du travail créé quatre mois plus tôt, pour unir les forces contre le chômage croissant qui inquiète tant les citoyens. A Bonn, le chancelier allemand, Helmut Kohl, prépare le discours qu’il doit tenir deux jours plus tard pour le 30e anniversaire de la mort de Konrad Adenauer, signataire du traité de Rome quarante ans plus tôt. Il écrit: «Nous ne devrions jamais oublier que tout ce à quoi nous aspirons maintenant dans la politique européenne, l’Union monétaire, la politique extérieure et de sécurité commune, la lutte commune contre la criminalité internationale, est finalement lié à la plus importante de toutes les missions dans la construction de la maison Europe: la préservation de la paix et de la liberté.»

A Paris, plus terre à terre, le président français, Jacques Chirac, est en train de se laisser convaincre, par ses conseillers, d’une dissolution de l’Assemblée qui, en portant le socialiste Lionel Jospin au pouvoir, va un temps faire jaser.

Deux mois plus tard, au Conseil d’Amsterdam, le Conseil adopte définitivement le pacte de stabilité et de croissance et se met d’accord sur ce que sera le traité d’Amsterdam, qui doit «rendre les institutions de l’Union « fit » pour affronter le plus grand de ces défis, à savoir l’élargissement futur jusqu’à 25 membres ou même plus», comme le disait la Commission dans sa déclaration du 17 avril.

Le premier de ces deux textes doit verrouiller les critères de convergence définis cinq ans plus tôt par le traité de Maastricht, afin de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance génératrice d’emplois. Il prévoit un système d’alerte précoce pour détecter les déficits budgétaires en passe de crever le plafond de 3% imposé par Maastricht, et des sanctions financières lourdes (de 0,2 à 0,5% du PIB) pour pénaliser les contrevenants.

Avec cette adoption, «l’éternelle bataille culturelle entre l’Allemagne et la France, qui avait commencé à Maastricht, s’achève», claironne alors le journal allemand Die Zeit. Pour ce faire, il aura fallu que le terme de croissance soit accolé au «Pacte de stabilité» initialement prévu, pour satisfaire le président français, Jacques Chirac, qui pensait ce texte «sorti des cerveaux de technocrates allemands».

Son nouveau Premier ministre, Lionel Jospin, n’aura réussi à arracher qu’une résolution sur la croissance et l’emploi, pour contrebalancer ce texte, qu’en campagne, il dénonçait comme un «Supermaastricht». Dès lors, la promotion de l’emploi devient une «question d’intérêt commun» des Etats membres, et fait son entrée dans les objectifs d’une Communauté à Quinze, qui compte alors le nombre inquiétant de 18 millions de chômeurs. (…)

(…) Voilà qui tend alors à atténuer le reproche de l’obsession monétariste, incarnée par le traité de Maastricht, accusée avec les délocalisations d’être responsable du chômage.

Premier ministre britannique depuis peu, Tony Blair lève l’opposition du Royaume-Uni au protocole social de Maastricht et l’ancre dans les traités. Les dispositions sociales sont même renforcées, dont celles sur l’égalité des chances et de traitement des femmes et des hommes au travail.

Avec Jospin en France, Tony Blair au Royaume-Uni et la formation de centre gauche «l’Olivier» de Romano Prodi au pouvoir en Italie depuis l’année précédente, près d’un tiers des citoyens de l’Europe des Quinze ont un gouvernement de gauche en ce printemps 1997. Les commentateurs pensent que le choix entre une Europe sociale et une Europe monétariste redevient possible. Ils y voient la fin de la pensée unique libérale qui inspira Maastricht. L’élection du chancelier Schröder l’année suivante ne les fera pas changer d’avis.

La stratégie de Lisbonne, adoptée en mars 2000, traduira ce tournant politique, en voulant faire de l’UE l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde en 2010, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale. Lors du Conseil européen de Göteborg en juin 2001, qui rappelle le caractère irréversible de l’élargissement qui allait survenir trois ans plus tard, les chefs d’Etat et de gouvernement ont même ajouté un troisième pilier à la stratégie, en incluant la dimension de l’environnement, par des objectifs de développement durable offrant «des perspectives économiques intéressantes, susceptibles de donner lieu à une nouvelle vague d’innovations technologiques et d’investissements, génératrices de croissance et d’emploi».

Pour avoir participé aux négociations de Maastricht, l’actuel ministre du Travail, Nicolas Schmit, se souvient aujourd’hui de ces temps d’«apogée de l’idéologie libérale» (lire son interview pages 44 et 45). «Tout le monde pensait qu’il n’y aurait plus de crises, que les marchés étaient des régulateurs parfaits, qu’on n’avait pas besoin, dans une zone monétaire, d’un pouvoir politique car le seul élément était la banque centrale indépendante donc échappant à la politique et que, du moment qu’on respectait les règles budgétaires et celles en matière d’inflation, le système pouvait se réguler lui-même. C’était une conception tout à fait libérale ou ultra libérale avec l’idée que les économies allaient converger. Au final, dans la zone euro, elles ont divergé.»

Au niveau institutionnel, la convergence décisionnelle s’est opérée successivement. Le traité d’Amsterdam (1997), puis, après lui, les traités de Nice (2001) et de Lisbonne (2007), poursuivent l’intégration prévue à Maastricht.

Amsterdam donne une nouvelle dimension politique à la construction européenne, dans les domaines de la politique étrangère, de la défense, de la justice et des affaires intérieures, en communautarisant les décisions sur les frontières intérieures et extérieures, sur les politiques de visas, d’asile, d’immigration et sur la coopération judiciaire en matière civile. Il renforce également le pouvoir de codécision du Parlement européen. L’emploi, l’environnement et la santé publique font désormais partie des nouvelles priorités.

Le traité marque aussi une étape importante en termes de droit, avec l’inscription des principes de liberté, démocratie et respect des droits et libertés fondamentales. Ce mouvement se poursuit ensuite par l’adoption de la Charte des droits fondamentaux de l’UE en décembre 2000 et sa constitutionnalisation par le traité de Lisbonne. Ainsi, en 1997, toutes les dimensions du débat qui agite vingt ans plus tard l’Union européenne sont, ne serait-ce qu’à l’état d’ébauche, déjà bien présentes, jusque dans le souci d’associer les citoyens aux activités de l’Union et de mieux les informer par l’inscription du droit d’accès aux documents des institutions.

Pour le chercheur à l’Université du Luxembourg et maître de conférences à Sciences Po Paris Frédéric Allemand, ces deux décennies peuvent être caractérisées par le besoin et le souci de réaliser des adaptations. Ces dernières sont de trois ordres: géopolitiques, politiques et économiques. Ainsi, a-t-il d’abord fallu pour l’UE s’adapter au «choc géopolitique» que fut la chute du bloc soviétique. (…)

(…) D’un point de vue économique, il a fallu faire face à l’arrivée des pays émergents, donc d’une concurrence exacerbée, ainsi qu’à la mise en place de l’euro, laquelle «a modifié la manière de voir l’exigence économique».

Enfin, l’adaptation politique répond à la demande de proximité des citoyens, et s’est traduite par exemple par le renforcement constant du rôle du Parlement européen ou encore des efforts de transparence à la suite de la chute de la Commission Santer.

En 2007, à l’occasion des 50 ans du traité de Rome, Frédéric Allemand avait d’ailleurs publié avec l’ancien ministre et ancien dirigeant d’Arcelor, Francis Mer, et le député travailliste Stuart Bell, une note baptisée Resserrer l’Union entre les Européens. Les auteurs y préconisaient un approfondissement de la construction européenne dans les domaines de la compétitivité économique, l’environnement, l’énergie et l’immigration, une politique étrangère et de sécurité ainsi qu’une architecture institutionnelle ambitieuse.

Les bases du traité de Lisbonne venaient d’être posées au conseil européen de juin. Le texte allait marquer un nouvel ancrage de la dimension sociale, en définissant des objectifs précis, de promotion de l’emploi, d’amélioration des conditions de vie et de travail, de dialogue social et de protection sociale adéquate, couplée à une «clause sociale horizontale».

Dix ans après le Protocole social, cette clause répondait notamment aux craintes de dumping social suscitées par un élargissement à Vingt-Cinq, renforcées par la proposition la même année de la directive Bolkestein que les syndicats dénonçaient comme la casse sociale annoncée.

Mais entre la conclusion et l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’Union européenne a été mise à l’épreuve par la crise financière qui a sévi à partir de septembre 2008. Si les deux premières années, l’approche fut celle de ne pas gêner le soutien public massif pour tenir l’économie à flot, dès l’année suivante, le creusement des déficits qui s’en est suivi a donné l’occasion d’un renforcement de l’intégration budgétaire. Quinze ans après son adoption, le Pacte de stabilité et de croissance avait montré ses limites, en l’absence de gouvernance économique.

La nouvelle gouvernance budgétaire est marquée par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), ou pacte budgétaire, entré en vigueur en 2013, qui exige un retour à l’équilibre des comptes publics, en limitant le déficit structurel à 1% du PIB.

Le Semestre européen introduit en 2012 a auparavant prévu la correction des déséquilibres macroéconomiques excessifs par des ajustements de compétitivité, afin de corriger les divergences entre Etats membres. Ce souci de convergence ne s’est par contre pas traduit dans le domaine de la fiscalité et de la sécurité sociale, pour lesquelles l’unanimité demeure.

Si la crise et la gouvernance budgétaire avec elle ont remisé au second plan la dimension sociale, la faute en revient également aux Etats membres, selon Nicolas Schmit. «Si vous préconisez que le social est à l’Etat national et que l’Europe n’a rien à voir avec le social, vous donnez raison aux europhobes et aux populistes parce qu’ils prétendent que c’est cette Europe qui détruit nos états sociaux (…), alors il vaut mieux renforcer l’Etat national, parce que l’Europe menace notre système social. Ça c’est un grand danger donc je dis qu’il est urgent, par l’Europe, de reprendre cette dimension sociale, pour que, effectivement, ces politiques en matière de budget ne se transforment pas en instruments de détricotage des Etats providence.»

La nouvelle Commission Juncker nommée en 2014 a semblé indiquer un nouvel attachement à la réalisation d’une Europe sociale.

Pour Frédéric Allemand, on a, dans tous les cas, beau jeu de désigner l’Europe comme la source de tous les maux et des déceptions. «L’Europe n’est pas une usine, ce n’est pas un machin mais une machine à créer de la convergence, du débat, pour produire un bien-être collectif. Elle est là pour fixer un cadre pour l’action collective qui accompagne les Etats dans les compétences qui sont les leurs», explique Frédéric Allemand. «Etre en discussion, c’est ça qui est important, on n’est pas dans la logique populiste du combat.»